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我国农地信托主客体之理论检视

收录时间:2015-12-21 CLICKS:
  内容摘要:农地信托是破解农业金融困局的有益探索,为推动农地信托的良性发展,我们需要对农地信托法律关系的主体和客体准确定位。农地信托多采取自益信托的模式,其委托人是农村承包经营户,受托人是符合《信托公司管理办法》规定的农地信托机构。农地信托的客体是农地承包经营权,农户作为委托人需要将农地承包经营权转移给农地信托机构。
  关键词:农地信托;自益信托;信托财产
  Study on the Subject and Object of Legal Relationship of Rural Land Trust
  Abstract: Rural land trust is a beneficial exploration of solving the agricultural financial predicament. To promote the healthy development of rural land trust, we need accurate positioning on the subject and object of legal relationship of rural land trust. Land trust can only take the trust model that the client is rural contracting households. The trustee is the rural land trust company in line with the management regulations for trust company. The object of land trust is the management right of rural land and the farmers, as the client, need transfer the land management right to the rural land trust company.
  Key words: Rural land trust;Trust for the benefit of the client; the property for trust
  中图分类号:F830.2   文献标示码:A
  一、引言
  自1980年以来,我国农地流转实践了承包、转让、租赁、入股等诸多模式,但这些模式带动的农地流转规模较小,难以满足不同的实践需要。今年中央一号文件以构建新型农业经营体系和加快农村金融制度创新为指导精神,在此精神指导下,为探寻比农民个体经营更高效地生产方式,真正实现农地的集约化、规模化经营,需创新农地流转模式,农地信托流转应运而生。全国各地都在积极探索农地信托的模式,如湖南益阳的“草尾模式”、福建的“沙县模式”、中信信托模式、中粮信托模式,以期实现农地流转与金融的联姻,土地要素与资本要素的融合。但我国关于土地信托的的理论研究刚刚起步,对土地信托的基本理论认识还存在诸多误区,上述各种农地信托流转模式是不是真正意义上的“信托”,还有待研究。因此我们应依托我国《信托法》、《农村土地承包法》,厘清农地信托法律关系的核心问题-主体和客体问题,为我国农地流转模式的创新提供一定的理论支持。
  二、农地信托法律关系主体定位
  根据我国《信托法》第四章的规定,信托法律关系主体包括委托人、受托人和受益人。农地信托法律关系首先是信托法律关系,因此它的主体也不例外,只是因为农地性质有别于其他信托财产,因此它的主体也存在一定的特殊性。
  (一)农地信托的委托人
  根据我国《信托法》第七条和第十九条的规定,委托人应具有完全民事行为能力,并且对信托财产享有所有权或处分权。我国《农村土地承包法》第二条规定农村土地归农民集体所有(部分是国家所有,但本文对这部分农地不进行论述),土地承包经营权人(以本集体组织的家庭承包经营户为主)对土地有实际的处分权。也就是说我国农地的所有权和使用权是分离的,在这种权利归属状况下,农地信托的委托人该如何确定?
  首先,“农民集体”作为所有权人能否成为农地信托的委托人?众所周知,“农民集体”是一个抽象的虚位概念,它不同于“村委会”,也不同于“农村集体组织成员”,不可能对其所有的农地真正地实施权利。[1]因此,农地所有权应由农民集体形成的组织即农村集体经济组织行使。农村集体经济组织在法律上如何定位,是法人还是其他组织?农村集体经济组织的成立是否需要履行法定登记程序?对这些问题,我国现行法律并无明确规定。换句话说,农村集体经济组织有无完全的民事行为能力目前并无定论,因此,“农民集体”和“农村集体经济组织”目前都不能成为农地信托的委托人。
  其次,土地承包经营权人即农村承包经营户能否成为农地信托的委托人呢?根据我国《民法通则》的规定,农村承包经营户是一种特殊的公民主体,有完全的民事行为能力;同时根据我国《农村土地承包法》的规定,农户虽对承包的土地没有明确的所有权,但他们对农地享有承包经营权,这种承包经营权是一种有限的处分权。因此,农村承包经营户完全符合我国《信托法》中关于委托人资格的规定,可以成为合法的农地信托委托人。
  最后,村委会、村经济合作社能否成为农地信托的委托人呢?目前农地信托流转范例有很多种,而这些范例都不是以单户承包的土地设立信托的。其具体流程是:由村委会或村经济合作社统一反租农户的土地,并与农户逐一签订土地使用权租赁合同;然后村委会或村经济合作社将反租的土地再“信托”给政府的信托服务机构。[2]很明显,在这一农地流转流程中,村委会、村经济合作社都好像具有“委托人”的身份,其实这只是表象。在实践中,单个农户的谈判能力是有限的,他们很难能与专业的信托公司进行平等磋商;而信托公司逐一的与单个农户谈判又会大大增加交易成本,因此,农户将自己的权利委托给村委会、村经济合作社代为行使,是可行的,也是必要的。这其中存在两层法律关系:村委会、村经济合作社与农户之间是民法上的代理关系,农户是被代理人,村委会、村经济合作社都是农户的代理人,最终的代理行为后果将归属于被代理人;农户和信托公司之间是农地信托关系,农户是委托人,信托公司是受托人。
  (二)农地信托的受托人
  信托法律关系中的受托人是指受让财产权利并承诺为第三人的利益管理财产的人,是信托本质关系的体现者。我国《信托法》第二十四条规定:受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人或法人。因此有完全民事行为能力是对受托人最基本的资格要求,这毋庸置疑。但由于农地信托是一种特殊的信托关系,承载着为农户谋利、进行资金融通、担保农地用途不变等多项功能,因此农地信托的受托人在资格上应有别于一般财产信托的受托人。
  问题一,自然人能否成为农地信托的受托人?很多学者认为,只要有资金、有能力对农地进行管理的自然人、法人或非法人组织都可以成为农地信托的受托人。笔者对这种观点不敢苟同。农地经营的自然风险及市场风险都很大,同时需要大量资金投入,而目前我国的社会信用体制很不完善,自然人的资金、经营能力、管理能力十分有限,要实现信托目的十分困难。因此,自然人不宜作为农地信托的受托人,只有具有法律规定资质的公司或企业才能成为农地信托的受托人。[3]
  问题二,农地信托流转实践中的种植大户、农业企业是农地信托的受托人吗?农地信托流转的范例中,农业信托机构一般不会直接经营土地,而将土地转给种植大户或农业企业经营。这些种植大户和农业企业拥有信托农地的直接使用权,但他们不能对信托农地进行处分,他们对农地的使用也不是为了农户或信托机构的利益,也就是说他们和信托公司之间只是一种一般委托关系或租赁关系,而不是信托关系。[4]因此这些种植大户、农业企业是农地信托法律关系之外的第三人,而不是农地信托的受托人。
  问题三,以公司形式出现的农地信托机构是否必须符合《信托公司管理办法》的规定?理论上讲,由于我国法律法规对农地信托机构的资质没有特别规定,因此应适用有关信托公司的一般规定。换句话说,农地信托机构的成立应符合《信托公司管理办法》中信托公司注册资本不低于三亿元人民币、领取金融许可证等规定。[5]但农业生产具有风险不确定性、盈利有限性等先天不足,符合上述条件的信托公司一般很少愿意涉足农地信托业务,这必然阻碍农地信托流转的发展。我国目前农地信托的范例一般是由政府出资建立农地信托公司为农户提供信托服务,此种信托公司一般不符合《信托公司管理办法》要求的资质条件,而且它的职能定位于“服务”,而不是通过管理或处分土地承包经营权、进行融资等活动为农户谋利。从信托法律结构剖析,实践范例中的农地信托公司只有信托之名,却无信托之实。因此,要推动农地信托实践的实质进展,必须从法律层面上有所创新和突破。在修改《农村土地承包法》时,应明确规定农地信托机构的设立条件,其注册资本比一般信托机构要低,营业范围相对较小。当然培育真正的农地信托机构需要政府资金、政策等全方位的扶持。
  (三)农地信托的受益人
  根据《信托法》第二条的规定,信托的设立不需要受益人参与,但信托是为受益人目的而设立的,因此受益人是信托法律关系的重要主体之一,缺少受益人的信托是无效的。[6]由于受益人只享受利益,因此我国《信托法》对受益人的资格没有明确限制。农地信托流转范例中,受益人一般由信托合同指定,并没有统一的规律可循。如福建的“沙县模式”中指定农户和信托公司为共同受益人,二者对信托收益按约定比例分配;而中信模式”中政府被指定为受益人。有学者认为,农地信托的受益人应由农户和信托机构协商并在在信托合同中明确,受益人的范围不做限制,既可以是委托人自己或者家庭成员,也可以是其他自然人、法人或组织;既可以委托人自己为唯一受益人,又可和他人一起成为共同受益人。笔者认为这种观点值得商榷。农地信托的对象是农户的承包经营权,这种权利承载着对农户的基本保障功能,农地信托必须保障信托的全部或部分收益归农户所有。因此农地信托要么是自益信托,以农户为唯一受益人,要么是自益信托和他益信托混合,以农户和他人为共同受益人。
  三、农地信托法律关系客体之辨析
  信托法律关系的客体是指信托法律关系指向的对象,即信托财产。根据信托理论,信托财产是委托人委托给受托人、由受托人占有并管理处分的财产。[7]我国《信托法》第七条规定:信托财产必须是委托人合法所有的确定的财产或财产权利。如前所述,农地信托是一种特殊的信托,要厘清它的客体需要对如下问题作出解答。
  疑问一,农地信托中流转的是土地的所有权还是承包经营权?对这个问题,理论界有不同的观点。一种观点认为,农地信托流转的是集体土地所有权。持这种观点的学者忽视了我国土地制度所有权与经营权分离的特殊性。还有的学者认为,农地信托包括土地所有权信托和土地承包经营权信托。前者的委托人是集体经济组织,受托人是国家,受益人是农户,集体经济组织将土地所有权让渡给国家,由国家经营管理。[8]很明显,这是对土地征收制度的一种理想化的完善方式,理论上也许行得通,在实践中不可能推行。最后一种观点认为,农地信托流转的只能是土地承包经营权或使用权。目前,这种观点为绝大多数学者认可。我国实践中及政策文件中的农地信托都是以不改变土地所有权与农地用途为前提的狭义的农地信托,笔者本文的论述也是以此为基点的。
  疑问二,土地承包经营权是否符合《信托法》中信托财产的规定呢?答案是肯定的。其一,《信托法》明确规定信托财产包括财产性权利,土地承包经营权能为农户带来收益,很明显是财产性权利;其二,根据物权法的规定,土地承包经营权是在集体土地所有权之上设置的法定用益物权。这种物权设定后,就具有优先于所有权的效力,集体土地所有权人不得随意变更权利内容,不得干涉农户行使权利,更不能收回土地经营权。因此,土地承包经营权是确定的财产性权利。同时,我国的《农村土地承包法》将土地承包经营权赋予了村集体的成员-农户,而农户是信托法律关系的委托人,因此土地承包经营权不仅是确定的,也是合法的财产性权利。其三,土地承包经营权是可以通过信托方式流转的。我国法律规定农户对土地有使用、收益的权利,但并没有规定处分的权利。有的学者据此机械的认为农户无权处分土地,因此土地承包经营权不能流转。法谚云:法无明文禁止即允许。而且我国《物权法》第一百二十八条、一百三十三条、《农村土地承包法》第16条、32条都规定农户可以对承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式进行流转,信托只是流转方式的一种创新而已。[9]
  疑问三,农地信托中农户是否要把信托财产即土地承包经营权转移给农地信托机构?这个问题须依托信托法理论及相关立法进行分析。根据信托法基本理论,信托关系一经设立,信托财产就会和委托人的其他财产完全分离,成为一种独立的财产。[10]换句话说,委托人一旦将财产交付信托,即失去了对该财产的所有权或经营权,信托财产不再属于其“自有”财产;而受托人对取得的财产或财产权利仅是名义上的权利,因为它无法享有该财产带来的利益;同样,受益人对信托财产也没有所有权或经营权,它拥有的只是利益请求权。所以,信托关系设定后,信托财产就成为与委托人、受托人、受益人密不可分但又独立的财产。大多数国家的信托法律规定都强化了信托财产的独立性特征,如受托人有将信托财产单独管理的义务;信托财产与受托人的自有财产不得混淆;委托人、受托人和受益人的债权人都不能对信托财产主张权利。
  我国《信托法》第2条规定委托人需将其财产权“委托给”受托人。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,信托立法对信托财产都采用了委托人“转移给”受托人的立法用语,而我国立法者采用了“委托给”的模糊规定,给信托财产的转移和权利归属带来无限的解释空间。对此,学术界主要有三种解释观点。第一种观点认为,“委托给”的核心是“委托”,并没有转移的含义,因此信托财产仍为委托人所有。第二种观点认为,“委托给”是“委托+给”的意思,其中,“委托”表达了信托的意思表示,是表象,而“给”是核心,是将信托财产转移给受托人的行为,因此信托一旦设立,信托财产就归受托人所有。[11]第三种观点认为,信托设定后,信托财产成为独立的财产,其权利不是一方主体独享,委托人享有民法上的所有权,受托人享有信托法上的所有权。
  笔者认为第一种解释观点违背了信托的制度安排。其一,从信托的产生发展历史来看,信托本来就是为规避严峻的法律对财产移转的繁琐限制而设置的,如果信托设立后,信托财产不进行转移,将来委托人的财产转移仍然受到诸多限制。其二,我国在《合同法》已对委托、行纪专章规定的情况下制定了《信托法》,说明从制度安排上,信托有别于委托、行纪,他们虽都有“代人理财”的功能,但各有本质特点。如果信托仅以意思表示为基础,不需要转移信托财产,则与委托、行纪无异,也就没有存在的必要了。因此要将信托与委托、行纪区别开来,必须将信托财产转移给受托人管理。其三,如果信托设立后,信托财产仍归委托人所有,那遗嘱信托如何解释?遗嘱信托是最古老的信托方式,立遗嘱人在自己去世后将财产委托给受托人,试问如果信托财产不转移给受托人,在委托人已经去世的事实状态下,谁又是信托财产的权利人呢?[12]第三种解释观点看上去不无道理,信托设定后,信托财产的确成为独立的财产,但是民法上的所有权与信托法上的所有权在法学理论上无法区分。这种解释很容易造成信托财产权利人的缺位,带来信托目的难以实现的困境。综上所述,笔者比较赞同第二种解释观点。首先,信托财产在信托设立后转移给受托人,这是国际信托的基本规则。其次,《信托法》其他条文已经隐含了“委托给”的真实含义。本法第十四条规定信托财产由受托人“取得”,而第四十一条有受托人向新受托人“移交”信托财产的规定,这都说明“委托给”是“委托”+“给”的叠加。最后,受托人取得信托财产的所有权或使用权更有利于信托目的的实现。这样受托人可以较为自由的以自己的名义管理信托财产,而不必事事征得委托人同意。农地信托是信托的子概念,其信托财产权利的转移和归属问题当然要遵循信托法的基本规则。因此,农地信托流转中农户应将土地承包经营权转移给农地信托机构。
  疑问四,农地信托机构作为受托人是否有资格取得土地承包经营权?根据信托法基本理论,受托人只有取得受托财产的所有权或处分权,才能真正以自己的名义对受托财产进行管理,农地信托也不例外。我国《农村土地承包法》第41条规定,经发包人同意后,有稳定的收入来源或非农业职业的农户可以将土地承包经营权转让给从事农业经营的农户。仔细斟酌本条规定,转让土地承包经营权需要满足下列条件:(1)转让方有稳定的收入来源或非农业职业;(2)受让方是从事农业经营的农户;(3)经发包方也就是村集体同意。那么,农地信托流转是否应满足上述条件呢?如上所述,农地信托中农户必须把土地承包经营权转移给农地信托机构,那是否就说明农地信托流转是《农村土地承包法》中第32条、第41条的以“转让”方式流转的一种表现呢?换句话说,如果农地信托流转是《农村土地承包法》“转让”流转的一种,农地信托流转必须满足上述三个条件,反之,农地信托流转则不受上述条件的限制。从概念上分析,农地“信托”不同于农地“转让”。农地“转让”后,原农户和发包方的承包关系终止,新农户和发包方形成新的承包关系,转让的土地和原农户的一切法律关系终止;农地“信托”后,农户和发包方的关系不变,信托机构和发包方也不产生任何法律关系,而且当信托终止事由出现时,农地承包经营权会回转到委托人即农户手里。因此,农地信托流转是《农村土地承包法》第32条的“转包、出租、互换、转让或者其他方式”中的“其他方式”,不需要遵守《农村土地承包法》第41的条规定。从农地信托的主体来看,村集体作为发包方不是信托法律关系任何一方当事人,信托的设定当然不需要它的同意;农地信托机构的主要功能是组织、协调信托事务,进行融资,而不是亲自进行农业生产。农地信托在法律没有特别规定的情形下,只需遵守土地承包经营权流转的基本规则与《信托法》的相关规定即可。因此,农地信托机构有资格取得土地承包经营权。
  四、结语
  农地信托作为农地流转的“升级版”开创了农村新型生产关系,也为破解农业金融困局提供了路径选择。由于我国农地政策和法律底线都比较模糊,这为农地信托的推进提供了广阔的空间,也埋下了些许隐患。农地信托机构多以盈利为目的,而真正的农业项目周期长、回报率低,因此必须警惕农地信托机构打着集约化、规模化经营的幌子圈地,导致农地的非粮化甚至非农化使用。[12]农地信托的真正良性流转依赖于农地信托机构的专业提升,更依赖于国家政策的支持和农业配套制度的保障。因此,政府应尽快明确土地流转政策,完善土地流转法规,明确农村集体经济组织的法律地位,推进农地确权登记工作,培育新型农地信托机构和新型农业生产经营主体,实现金融入农的突破。
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